O Banco Mundial deu início, em 2012, a um processo de dois anos de revisão e actualização das suas políticas de salvaguarda ambientais e sociais. O primeiro esboço da proposta de revisão foi disponibilizado para consulta global, mas o processo não tem sido pacífico. Sem consenso, com um prazo mais do que ultrapassado, em conjunto com duras críticas tecidas por organizações da sociedade civil de todo o mundo, o impasse mantém-se. Num artigo escrito para a revista de Stanford, um dos líderes responsável por esta revisão diz de sua justiça…
Traduzido e adaptado por Helena Oliveira
© Stanford Social Innovation Review

Ao longo das últimas décadas, os requisitos das denominadas Políticas de Salvaguarda do Banco Mundial têm sido a pedra angular do apoio desta instituição relativamente à redução da pobreza e a um desenvolvimento mais eficaz. Todavia, e com um contexto global em célere mudança, o Banco Mundial decidiu rever o seu processo de políticas de salvaguarda sociais e ambientais, de forma a assegurar a eficácia da sua missão principal. As políticas em causa incluem, entre outras, a Avaliação Ambiental (exige a consulta de populações afectadas e de organizações não governamentais em todos os projectos com impactos ambientais significativos); Habitats Naturais (proíbe o financiamento de projectos que degradem habitats considerados importantes); o Restabelecimento Involuntário (assistência às populações restabelecidas involuntariamente para melhorar ou, no mínimo, manter o seu nível de vida); Povos Autóctones ou Indígenas (identificar os impactos negativos sobre estas populações e desenvolver planos de mitigação para os resolver).

Esta revisão implica alterações profundas na concepção futura de projectos de desenvolvimento e, se aprovada, alterará igualmente a responsabilidade e responsabilização de muitas instituições internacionais e de governos de vários países.

O processo de revisão teve início em Julho de 2012, com uma duração prevista de dois anos. O Banco Mundial disponibilizou o primeiro esboço da proposta de revisão para consulta global, mas o processo não tem sido pacífico, com várias organizações da sociedade civil de todo o mundo a exigirem salvaguardas mais robustas e eficazes. O prazo para a conclusão deste processo foi também já ultrapassado e, neste momento, a situação encontra-se num verdadeiro impasse.

O autor do artigo que o VER apresenta de seguida, Colin Scott, é especialista em desenvolvimento e responsável pelas políticas de salvaguarda sociais e ambientais do Banco Mundial. Está igualmente a liderar a equipa responsável pela revisão destas mesmas políticas e, à Stanford Social Innovation Review, apresenta a sua visão deste complexo processo.

Grupos indígenas no Congo, crianças na Faixa de gaza, minorias religiosas e portadoras de deficiência na Índia, habitantes das ilhas do Pacífico que enfrentam as alterações climáticas, e assim por diante. Existe uma variedade infinita de beneficiários dos projectos do Banco Mundial nos cerca de 80 países em que este actua. E, ao mesmo tempo, o banco tem ainda de abordar os riscos de alguns destes projectos que, de forma inadvertida, geram impactos adversos nas vidas e modos de subsistência das comunidades afectadas.

Ao longo dos últimos 20 anos, muitas partes interessadas – incluindo outros bancos de desenvolvimento, ONGs e organizações do sector privado – utilizaram as políticas de salvaguarda sociais e ambientais do Banco Mundial para abordar os riscos nas suas operações. Estas políticas cobrem, por exemplo, realojamentos involuntários provocados por projectos de infraestruturas de larga escala. Nos seus esforços actuais para rever, modernizar e actualizar as políticas de salvaguarda ambientais e sociais, o banco tem a oportunidade de fortalecer as protecções que presta, clarificar os papéis e objectivos estipulados e consolidar as cláusulas ou normas numa estrutura coerente. Esta será a primeira reforma de grande escala das regras vigentes até então, numa tentativa de aprender com experiências passadas, consolidar a sua cobertura e ir ao encontro das expectativas de um crescente eleitorado global. Mas quão elevada deverá ser a fasquia a alcançar, na medida em que a “comunidade do desenvolvimento” escrutina estas mesmas normas nos seus projectos, utilizando-as, muitas vezes, como referência mundial?

O desafio é legislar tendo em conta um contexto de risco extremamente variável e imprevisível. E esta revisão transformou-se num para-raios para activistas de “questões individuais” que estão já a antever a possibilidade de ganhos de alto nível para os seus projectos em particular. Na frente ambiental, as alterações climáticas consistem numa questão na qual os novos padrões e normas poderão apoiar os esforços tanto de mitigação como de adaptação (antecipação e preparação). Do mesmo modo, as políticas revistas poderão reflectir um novo pensamento no que respeita à biodiversidade. No que à frente social diz respeito, existe uma proposta de criação de uma avaliação mais ampla, a qual extravasará o enfase actual no restabelecimento involuntário das populações indígenas. E esta avaliação social mais dilatada dos riscos inerentes aos projectos está a ser largamente considerada como uma oportunidade para o banco fortalecer o seu compromisso relativamente aos princípios dos direitos humanos, com protecções maiores para grupos desfavorecidos e vulneráveis, em conjunto com uma utilização mais abrangente dos mecanismos de queixas [as populações podem recorrer contra os impactos negativos de projetos financiados pelo Banco Mundial] e de um reforço do envolvimento de todos os stakeholders.

A equipa do banco responsável pela proposta de revisão das políticas de salvaguarda sociais e ambientais está, assim, a tentar abranger um conjunto enorme de questões, levando em principal linha de conta aquele que é talvez o mais importante factor que as une: a alteração do comportamento humano.

O primeiro esboço do novo enquadramento produzido pelo banco em Julho de 2014 [o processo de revisão tem uma duração de dois anos com início em 2012], tem sido objecto de um processo intenso de consulta global ao longo dos últimos nove meses. Com base num conjunto de 10 normas ambientais e sociais que se aplicam aos países mutuários e uma política que defina o papel de “zelo devido” do banco, esta nova estrutura tem sido alvo de uma recepção “mista”.

Se, por um lado, existe um apoio entusiástico relativo a algumas das medidas propostas, por outro, as mesmas são alvo de preocupação por parte de outros actores envolvidos na sua apreciação. O que era expectável. A nova proposta – sujeita à aprovação por parte do conselho de directores executivos do Banco Mundial, o qual representa os 188 membros da instituição, tanto mutuários como credores – precisa de chegar a um consenso relativo a um determinado número de questões complexas que abordam os riscos e os impactos do desenvolvimento. O que representa um delicado exercício de negociação e compromisso, tendo em conta os diferentes espaços de sistemas nacionais, culturais, religiosos, bem como legislação nacional e internacional.

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Questões demasiado complexas para gerar consenso

O ponto de partida para a gestão dos riscos e impactos ambientais e sociais dos projectos tem como base a utilização crescente dos sistemas dos países mutuários: leis, regulamentações, normas, instituições e capacidades. De acordo com a nova estrutura proposta, os países poderão utilizar os seus próprios sistemas para o projecto em causa, partindo-se do princípio (de acordo com a visão do banco) que os objectivos inerentes às novas normas serão atingidos.

Tal evitaria a duplicação dos conjuntos de normas – uma das maiores críticas ao regime actual – em que alguns países com salvaguardas ambientais e sociais adequadas são obrigados a ir ao encontro de dois conjuntos de regras que se sobrepõem. Em simultâneo, nos casos em que os sistemas nacionais apresentem falhas, o banco exigirá que os países correspondentes tomem as medidas necessárias para as colmatar, só podendo prosseguir com as actividades do projectos em causa depois de estas falhas estarem resolvidas.

A essência da estrutura proposta consiste numa avaliação ambiental e social que identifique os riscos e os impactos adversos ao longo do ciclo de vida de um projecto, propondo medidas especificas para os mitigar. O teste impõe uma condição de proporcionalidade – ou seja, tem como objectivo identificar os riscos em tempo útil ao longo do ciclo de vida do projecto e, em todos casos, fazê-lo antes de o mesmo poder infligir qualquer tipo de dano às populações afectadas.

Na medida em que o sistema de avaliação social proposto terá de abranger uma perspectiva alargada (por exemplo, tomando em consideração a segurança humana e questões de não discriminação), tanto o banco como os países mutuários terão de mobilizar novas competências (por exemplo, determinando se as minorias portadoras de deficiência ou outros grupos minoritários têm acesso igualitário aos benefícios do projecto em causa).

Este novo enquadramento irá introduzir igualmente novas áreas de protecção, tais como normas laborais e de saúde e segurança ocupacional, mitigando, por exemplo, o risco do trabalho infantil ou do trabalho forçado. No geral, o enquadramento proposto foi concebido para compensar as exigências crescentes de cobertura com um conjunto de regras mais eficazes, que sejam inteligíveis e mais facilmente seguidas.

O feedback do “consumidor” – ou seja, a visão das pessoas afectadas pelo projecto – constitui um dos aspectos fundamentais nas novas regras propostas. Uma norma explícita relativa ao envolvimento e compromisso do stakeholder fornece os fundamentos que apoiam toda a estrutura, com maior clareza face aos requisitos necessários para uma consulta com significado e ao nível dos mecanismos de queixas inerentes ao projecto. Cada projecto terá de realizar uma consulta às populações afectadas, especialmente às que mais vulneráveis são aos seus impactos adversos. Este processo de consulta é um tópico particularmente sensível no caso dos povos indígenas, onde a lei e as práticas internacionais estabeleceram já um nível elevado de performance. Neste caso, a nova estrutura propõe a introdução de um denominado “consentimento prévio, livre e informado” [FPIC, na sigla em inglês] por parte dos povos indígenas, em particular quando estes são especialmente vulneráveis à perda ou exploração de terras ou de outros recursos culturais. Contudo, na medida em que não existe nenhuma definição de FPIC universalmente aceite, esta disposição irá exigir um delicado aperfeiçoamento através de boas práticas e sensibilidade cultural.

Na medida em que a gestão do banco e o seu conselho de administração enfrentam um conjunto diversificado de pontos de vista relativamente ao primeiro esboço (expresso em consultas globais em mais de 60 países), a oportunidade para se chegar a um consenso face à actualização das políticas de salvaguarda ambientais e sociais é extremamente complexa. Com o estabelecimento proposto de novos bancos de desenvolvimento (em particular o Banco Asiático de Infraestruturas), o interesse nos resultados desta revisão é cada vez mais elevado – indo muito mais além dos decisores políticos de Washington D.C.. Apesar das novas regras não poderem garantir, por si só, a sustentabilidade ambiental e social, poderão, contudo, determinar uma nova fasquia para a gestão dos riscos ambientais e sociais, a qual poderá dar origem a uma adopção internacional e fornecer um estímulo para a inovação social.

O esboço da proposta do Banco Mundial, em conjunto com os comentários recebidos até à data provenientes da consulta global realizada, poderá ser consultado aqui.

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Helena Oliveira

Editora Executiva